Proposition de loiEn commission
Simplifier le millefeuille territorial par la collectivité unique
Institutions
Déposée par Brigitte Klinkert
En discussion depuis le 15 septembre 2025
Question abordée
Faut-il permettre à des départements fusionnés de récupérer les compétences régionales pour former une collectivité unique, et formaliser ce statut pour l'Alsace ?
Présentation du texte
La réforme territoriale de 2015 a regroupé les régions françaises pour former de grandes entités administratives, souvent perçues comme éloignées des réalités locales et dépourvues de cohérence géographique ou historique. Cette réforme a accentué le sentiment d'éloignement des citoyens vis-à-vis de leurs élus et alourdi le « millefeuille territorial » — la superposition de nombreuses couches administratives (communes, intercommunalités, départements, régions) — sans gains d'efficacité évidents selon la Cour des comptes. Cette proposition de loi, déposée en septembre 2025 par une centaine de députés de sensibilités diverses, propose deux avancées. D'abord, un mécanisme général permettant à des conseils départementaux fusionnés (couvrant le périmètre d'une ancienne région d'avant 2015) de voter leur transformation en collectivité unique, exerçant à la fois les compétences d'un département et d'une région. Ensuite, et de manière plus concrète, la création formelle d'une collectivité à statut particulier en Alsace, en lieu et place de la Collectivité européenne d'Alsace actuelle créée par la loi de 2019. L'objectif est triple : simplifier les démarches pour les citoyens et les associations (un seul interlocuteur, un seul dossier), réaliser des économies budgétaires (jusqu'à 100 millions d'euros estimés pour l'Alsace selon des économistes, en cohérence avec le rapport Ravignon de mai 2024 sur les coûts du millefeuille), et rapprocher la décision politique des habitants. Le texte s'inscrit dans la continuité de la loi 3DS de 2022 sur la différenciation territoriale. En commission, l'article 1 a été supprimé par deux amendements adoptés (LFI-NFP et Écologiste et Social), réduisant la portée du texte à la seule situation alsacienne. L'article 2 a été modifié : la collectivité est renommée « Alsace » et sa création est conditionnée à un référendum des électeurs alsaciens.
Les arguments
La fusion des niveaux départemental et régional supprime un échelon administratif superflu, rendant l'organisation territoriale plus lisible pour les citoyens.
Des économies budgétaires allant jusqu'à 100 millions d'euros sont attendues pour l'Alsace selon des évaluations d'économistes, confirmées par le rapport Ravignon de mai 2024 sur les coûts du millefeuille territorial.
Les associations n'auraient plus qu'un seul dossier de subvention à déposer auprès d'un interlocuteur unique, au lieu de solliciter séparément le département et la région.
La réforme rapproche la prise de décision des citoyens en remplaçant une grande région perçue comme technocratique par une collectivité de taille plus humaine et de cohérence géographique rétablie.
L'Alsace, déjà dotée d'une Collectivité européenne depuis 2019 et d'une forte identité transfrontalière, constitue un territoire pilote naturel pour préfigurer cette réforme.
Le dispositif est facultatif et conditionné à une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés, garantissant un large consensus local avant toute fusion.
La suppression d'un niveau de collectivité constitue la seule réforme structurelle crédible pour réduire durablement les dépenses publiques locales, au-delà de simples ajustements budgétaires.
L'État peut transférer certaines de ses propres compétences à la nouvelle collectivité, approfondissant la décentralisation au-delà du simple regroupement d'échelons existants.
Des coopérations peuvent être maintenues avec la région pour les compétences nécessitant une coordination à une échelle plus large, évitant un cloisonnement excessif.
L'obligation de transmission des schémas de planification entre la collectivité unique et la région garantit une cohérence minimale dans les politiques d'aménagement du territoire.
La substitution de la nouvelle collectivité dans tous les contrats en cours sans droit de résiliation pour les cocontractants assure la continuité de l'action publique locale.
La réforme s'appuie sur la logique de différenciation territoriale déjà consacrée par la loi 3DS de 2022, dont elle constitue un approfondissement cohérent.
✓ POUR12
La fusion des niveaux départemental et régional supprime un échelon administratif superflu, rendant l'organisation territoriale plus lisible pour les citoyens.
Des économies budgétaires allant jusqu'à 100 millions d'euros sont attendues pour l'Alsace selon des évaluations d'économistes, confirmées par le rapport Ravignon de mai 2024 sur les coûts du millefeuille territorial.
Les associations n'auraient plus qu'un seul dossier de subvention à déposer auprès d'un interlocuteur unique, au lieu de solliciter séparément le département et la région.
La réforme rapproche la prise de décision des citoyens en remplaçant une grande région perçue comme technocratique par une collectivité de taille plus humaine et de cohérence géographique rétablie.
L'Alsace, déjà dotée d'une Collectivité européenne depuis 2019 et d'une forte identité transfrontalière, constitue un territoire pilote naturel pour préfigurer cette réforme.
Le dispositif est facultatif et conditionné à une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés, garantissant un large consensus local avant toute fusion.
La suppression d'un niveau de collectivité constitue la seule réforme structurelle crédible pour réduire durablement les dépenses publiques locales, au-delà de simples ajustements budgétaires.
L'État peut transférer certaines de ses propres compétences à la nouvelle collectivité, approfondissant la décentralisation au-delà du simple regroupement d'échelons existants.
Des coopérations peuvent être maintenues avec la région pour les compétences nécessitant une coordination à une échelle plus large, évitant un cloisonnement excessif.
L'obligation de transmission des schémas de planification entre la collectivité unique et la région garantit une cohérence minimale dans les politiques d'aménagement du territoire.
La substitution de la nouvelle collectivité dans tous les contrats en cours sans droit de résiliation pour les cocontractants assure la continuité de l'action publique locale.
La réforme s'appuie sur la logique de différenciation territoriale déjà consacrée par la loi 3DS de 2022, dont elle constitue un approfondissement cohérent.
✕ CONTRE12
Le seuil d'initiative fixé à 5 % des membres d'un conseil départemental est jugé trop bas, permettant à quatre élus seulement d'engager une procédure aux conséquences institutionnelles majeures.
Le conseil régional concerné ne dispose que d'un avis simple et non d'un avis conforme, le privant de tout droit de veto sur un transfert qui réduit ses compétences et ses ressources.
Aucune évaluation financière préalable sérieuse des coûts de transition (harmonisation des statuts, fusion des systèmes d'information, refonte organisationnelle) n'est prévue par le texte.
Le référendum alsacien de 2013 sur la création d'une collectivité territoriale d'Alsace avait abouti à un rejet, laissant la légitimité populaire de la réforme incertaine.
Le texte est perçu par certains groupes comme taillé sur mesure pour l'Alsace, sa portée générale affichée par l'article 1 étant de façade, ce qui en a motivé la suppression en commission.
Le transfert de personnel est renvoyé à un décret en Conseil d'État sans garanties explicites de consultation des représentants syndicaux dans la rédaction initiale.
La suppression de l'article 1 en commission réduit considérablement la portée générale du texte, qui ne concerne désormais pratiquement plus que l'Alsace.
La présence transitoire des conseillers régionaux élus sur le périmètre de la collectivité unique au sein de sa nouvelle assemblée peut générer des conflits de légitimité démocratique.
L'obligation de transmission des schémas de planification entre collectivité unique et région, initialement limitée à 2035, est jugée trop courte pour consolider durablement la réforme.
La composition de la commission consultative sur les transferts de charges est insuffisamment précisée, laissant au représentant de l'État un pouvoir d'arbitrage discrétionnaire en cas de désaccord.
Le recours à une taxe additionnelle sur les tabacs comme gage budgétaire constitue une solution symbolique qui ne garantit pas un financement pérenne de la réforme.
La création d'une collectivité à statut particulier risque d'accentuer les asymétries entre territoires et de fragiliser la cohérence de l'organisation territoriale nationale.
Résumé des articles· 3 articles
Art. 1
Crée dans le code général des collectivités territoriales une procédure permettant à des départements fusionnés couvrant le périmètre d'une ancienne région d'avant 2015 de devenir une collectivité unique exerçant à la fois les compétences départementales et régionales (supprimé en commission).
Art. 2
Institue une collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution sur le territoire alsacien, en remplacement de la Collectivité européenne d'Alsace créée en 2019, avec un nom modifié en « Alsace » et une création conditionnée à un référendum local (modifié en commission).
Voir les positionsArt. 3
Prévoit les gages financiers de la loi, compensant les charges pour les collectivités et pour l'État par une majoration de la dotation globale de fonctionnement et une taxe additionnelle à l'accise sur les tabacs.
Voir les positionsDernières actualités
20 milliards de dette par an : les syndicats intercommunaux ou la gabegie cachée du millefeuille français
Lire →Frédéric Bierry, président de la Collectivité européenne d’Alsace — Photo : Alexandre Schlu
Lire →OPINION. « Détacher l’Alsace de la région Grand-Est : une proposition identitaire contraire à la Constitution », par Ferdinand Mélin-Soucramanien
Lire →L’éditorial Coriace millefeuille
Lire →Grand Est. Sortie de l’Alsace : et si on demandait l’avis des habitants ?
Lire →L'édito. Grand Est et Alsace : le premier pas vers un divorce à l’Assemblée?
Lire →Régions : l'Alsace va-t-elle faire bande à part ?
Lire →Grand Est La sortie de l’Alsace validée par les députés en commission
Lire →