Proposition de loiAu Sénat
Reconnaître une politique nationale d’adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d’assurance
Écologie
Déposée par Fabrice Barusseau
En discussion depuis le 27 octobre 2025
Question abordée
Comment adapter le cadre légal français pour ancrer juridiquement la stratégie nationale d'adaptation au changement climatique et garantir la pérennité équitable du système d'assurance face à la multiplication des catastrophes naturelles ?
Présentation du texte
Le changement climatique produit en France des effets déjà mesurables : les coûts liés aux catastrophes naturelles ont été multipliés par six depuis les années 1980 et pourraient doubler d'ici 2050. La trajectoire officielle retient une hypothèse de +4 °C en France à l'horizon 2100, impliquant une intensification des inondations, du retrait-gonflement des argiles et de l'érosion côtière. Face à ce constat, le régime actuel d'assurance contre les catastrophes naturelles (CatNat) est soumis à une pression financière croissante, et une part grandissante de communes — rurales, littorales ou ultramarines — ne trouve plus de couverture assurantielle à des conditions soutenables. Cette proposition de loi, issue d'un rapport parlementaire adopté à l'unanimité par la commission du développement durable, poursuit trois objectifs structurants : donner une valeur juridique durable aux outils de planification climatique ; réorienter la logique de reconstruction vers la résilience plutôt que vers le retour à la vulnérabilité initiale ; et adapter les mécanismes du régime CatNat pour en assurer la soutenabilité financière et l'équité sociale. Le texte s'articule en trois articles de fond. Le premier inscrit dans le code de l'environnement le Plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC) et la Trajectoire de référence pour l'adaptation (TRACC). Le deuxième met fin à la reconstruction à l'identique après sinistre en zone de risque. Le troisième introduit une modulation des primes CatNat pour certaines catégories de biens exposés. Un quatrième article assure le gage financier réglementaire.
Les arguments
Le PNACC et la TRACC, jusqu'ici de simples documents réglementaires, acquièrent une valeur juridique opposable qui renforce la cohérence et la continuité de la politique nationale d'adaptation.
Mettre fin à la reconstruction à l'identique dans les zones à risque évite de reproduire indéfiniment des situations de vulnérabilité coûteuses pour la collectivité.
Permettre une indemnisation dépassant la valeur du bien sinistré facilite le financement de travaux de résilience pour des ménages qui ne pourraient pas en supporter seuls le surcoût.
La modulation des primes ciblée sur les résidences secondaires et les grands biens professionnels préserve la solidarité nationale pour les ménages ordinaires et les petites entreprises.
L'obligation de réviser le PNACC tous les cinq ans avec avis rendu public du Haut Conseil pour le Climat garantit une mise à jour régulière adossée aux dernières connaissances scientifiques.
La TRACC servira de référence commune et stable à toutes les politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire, assurant une cohérence nationale dans la prise en compte des risques climatiques futurs.
L'assurance devient un instrument de prévention et non plus seulement de réparation, ce qui incite les acteurs à réduire leur exposition aux risques plutôt qu'à compter sur une indemnisation répétée.
Le texte s'appuie sur un rapport parlementaire adopté à l'unanimité, traduisant un large consensus politique et technique sur le diagnostic et la nécessité d'agir.
La soutenabilité financière du régime CatNat est renforcée en responsabilisant davantage les détenteurs de patrimoines élevés et les propriétaires de résidences secondaires situés en zones exposées.
L'inscription législative de la TRACC permettra aux collectivités et aux acteurs publics de planifier leurs investissements d'adaptation sur une base de référence scientifique juridiquement stabilisée.
✓ POUR10
Le PNACC et la TRACC, jusqu'ici de simples documents réglementaires, acquièrent une valeur juridique opposable qui renforce la cohérence et la continuité de la politique nationale d'adaptation.
Mettre fin à la reconstruction à l'identique dans les zones à risque évite de reproduire indéfiniment des situations de vulnérabilité coûteuses pour la collectivité.
Permettre une indemnisation dépassant la valeur du bien sinistré facilite le financement de travaux de résilience pour des ménages qui ne pourraient pas en supporter seuls le surcoût.
La modulation des primes ciblée sur les résidences secondaires et les grands biens professionnels préserve la solidarité nationale pour les ménages ordinaires et les petites entreprises.
L'obligation de réviser le PNACC tous les cinq ans avec avis rendu public du Haut Conseil pour le Climat garantit une mise à jour régulière adossée aux dernières connaissances scientifiques.
La TRACC servira de référence commune et stable à toutes les politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire, assurant une cohérence nationale dans la prise en compte des risques climatiques futurs.
L'assurance devient un instrument de prévention et non plus seulement de réparation, ce qui incite les acteurs à réduire leur exposition aux risques plutôt qu'à compter sur une indemnisation répétée.
Le texte s'appuie sur un rapport parlementaire adopté à l'unanimité, traduisant un large consensus politique et technique sur le diagnostic et la nécessité d'agir.
La soutenabilité financière du régime CatNat est renforcée en responsabilisant davantage les détenteurs de patrimoines élevés et les propriétaires de résidences secondaires situés en zones exposées.
L'inscription législative de la TRACC permettra aux collectivités et aux acteurs publics de planifier leurs investissements d'adaptation sur une base de référence scientifique juridiquement stabilisée.
✕ CONTRE10
La modulation des primes pour les résidences secondaires pourrait créer une inégalité de traitement entre propriétaires selon l'usage de leur bien, sans lien nécessaire avec le niveau de risque réel du bâti.
Le seuil de 20 millions d'euros pour les biens professionnels soumis à majoration de prime n'est justifié ni dans le texte ni dans les travaux parlementaires, ce qui fragilise juridiquement le dispositif.
L'absence de définition légale précise de la notion de « reconstruction résiliente » crée un risque d'interprétations divergentes et de contentieux entre assurés et assureurs.
L'application concrète du texte dépend largement de décrets en Conseil d'État dont le contenu reste inconnu, laissant une incertitude majeure sur la portée réelle des dispositions votées.
Les PPRN sur lesquels s'appuient les articles 2 et 3 couvrent de façon très hétérogène le territoire : certaines communes exposées n'en disposent pas encore ou ont des plans obsolètes.
L'obligation de reconstruction résiliente peut être financièrement disproportionnée pour des propriétaires de biens anciens ou de faible valeur en zone à risque, risquant de les placer dans l'impossibilité de reconstruire.
Le texte ne prévoit pas de mécanisme explicite pour garantir que les collectivités territoriales actuellement sans couverture assurantielle retrouveront effectivement une offre accessible.
La proposition ne traite pas directement de la réassurance publique pourtant identifiée dans l'exposé des motifs comme nécessaire pour maintenir une couverture dans les zones les plus exposées.
La liberté de modulation des primes pour les catégories ciblées pourrait conduire à des hausses importantes sans plafond clairement fixé dans la loi, au risque de rendre l'assurance inaccessible dans certaines zones.
Le financement prévu à l'article 4 par une taxe additionnelle sur les tabacs est un gage formel purement technique qui ne correspond pas à une source de financement réelle et pérenne pour les mesures envisagées.
Résumé des articles· 4 articles
Art. 1
Inscrit dans le code de l'environnement le PNACC et la TRACC, leur donne une valeur juridique, prévoit une révision quinquennale du plan et un avis public du HCC et du CNTE avant chaque révision.
Art. 2
Met fin à la reconstruction à l'identique dans les zones couvertes par un PPRN, impose la conformité aux mesures de résilience, et adapte le code des assurances pour permettre une indemnisation excédant la valeur du bien afin de financer ces travaux.
Voir les positionsArt. 3
Autorise les assureurs à moduler le taux de la prime additionnelle CatNat pour les résidences secondaires et les biens professionnels dont la valeur assurée dépasse 20 millions d'euros, situés en zone à risque définie par un PPRN.
Voir les positionsArt. 4
Compense la charge financière de la loi pour l'État et les collectivités territoriales par la création d'une taxe additionnelle sur les tabacs.